Politique de la ville - politique associative

Gérard Tonnelet

Intervention au colloque de l'ANIT "Politiques et pratiques de prévention : quelles (in)cohérences ?" - Amiens dec 2005

Nous sommes comme mis en relief dans l'argumentaire des journées dans des enjeux politiques et sociétaux contradictoires où la cohérence des acteurs de prévention est interrogée.

Avec cette question du : Comment unir nos forces, nos compétences, pour justement éviter l'instrumentalisation tout en acceptant d'être des associations loi 1901 à but non lucratif et gestionnaires qui fait que nous avons un certain nombre de contraintes à assumer tout en essayant de ne pas perdre cette capacité d'innovation à partir de nos choix associatifs et de ce que nous apprenons des personnes que l'on accueille.

Je suis aujourd'hui parmi vous non pas seulement au titre de mon expérience d'intervenant en toxicomanie et militant de l'Anit pendant plusieurs années, mais surtout en tant que Directeur Général de la Sauvegarde du Nord et de mon mandat de 6 années au Conseil National des Villes, où je représentais en tant que personne qualifiée, le secteur associatif.

C'est en ce sens que je vais prendre au début de mon intervention, la focale la plus large de mon engagement au Cnv pour arriver à ma mission et ma responsabilité associative.

Nous ne pouvons faire l'économie des évènements encore récents qui se sont dérouler dans un certain nombre de banlieues qui posent bien la question de la cohérence et de l'incohérence, dont je peux redonner quelques points tels que rappelés par le CNV le 18 novembre.

Sur les emplois aidés/emplois jeunes

Dans un avis de novembre 2002, le CNV exprimait "sa plus vive inquiétude concernant la disparition des emplois-jeunes et la réduction, simultanée et significative, des crédits inscrits dans la loi de finances 2003 au titre des emplois CES (contrat emploi solidarité) et CEC (contrat emploi consolidé)". Il attirait "l'attention du ministre délégué à la ville et du gouvernement sur les risques que ces décisions, prises brutalement, font courir aux publics qui en étaient les bénéficiaires et, au-delà, à l'ensemble des partenaires publics et associatifs engagés dans les politiques d'insertion et de lutte contre l'exclusion".

Il affirmait que "ces dispositifs ont fait leur preuve, de plusieurs points de vue :

Craignant qu'une telle "remise en cause soit porteuse de risques sérieux"... du fait du "ralentissement économique" et "constitue donc un abandon pour ces populations [qui] renforcera, inéluctablement, les inégalités territoriales", le CNV recommandait, "dans l'immédiat, de suspendre les décisions concernant les emplois aidés et de prévoir un moratoire durant lequel il sera procédé à une évaluation complète des dispositifs CES, CEC et emplois-jeunes, permettant de bien mesurer les conséquences sociales, humaines et territoriales d'éventuels changements de stratégie et d'un désengagement de l'État".

Mais les emplois jeunes on été supprimé sans aucune évaluation... pour être remplacés par des dispositifs tardifs et complexes, tout en privant nombre d'associations et l'Education nationale de forces d'appoint précieuses.

Pour prévenir la délinquance

Le 14 mars 2003 dans une déclaration adoptée à Bordeaux et adressée au Premier ministre, le CNV a tenté d'alerter sur les questions de prévention de la délinquance et de lutte contre l'exclusion. "En 20 ans, les caractéristiques de la délinquance ont changé, les comportements se sont radicalisés. Les professions chargées de lutter contre la délinquance - éducation spécialisée, policiers et gendarmes, justice - ont évolué. De nouveaux métiers sont apparus (comme les agents locaux de médiation sociale/ALMS). Les profils de ces professionnels et leurs pratiques ont évolué avec plus ou moins de cohérence. Récemment le Ministre de l'Intérieur a appelé les forces de police à se repositionner sur leur coeur de métier...". Il s'agissait d'améliorer la fonction d'investigation de la police, ce qui - dans un contexte d'effectifs sans cesse réduits - se fit au détriment de la police de proximité.

Le CNV rappelait également, "qu'il appartient aux maires de jouer leur rôle de conduite politique dans ce domaine et d'organiser la cohérence dans l'action de tous, par la mise en oeuvre, de toute urgence, des CLS (contrats locaux de sécurité) associant prévention et répression et des CLSPD (conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance) comme cadre de concertation.

Pour asseoir et conforter ces démarches locales, le CNV estimait indispensable, au moment de la deuxième étape de la décentralisation, que l'État confirme les principes directeurs pour l'action dans ce domaine : priorités et références communes, éthique, répartition des rôles..."

Le CNV demandait "au Premier ministre d'organiser, avec l'aide du Ministre de la ville, un séminaire interministériel sur la prévention de la délinquance, associant l'Intérieur, la Défense, la Justice, les Affaires Sociales, l'Éducation nationale et la Jeunesse, la Santé, le Logement, les Sports, ainsi que les conseils généraux, les associations d'élus et les organisations professionnelles".

Cette proposition reste d'actualité.

Pour lutter contre l'exclusion et soutenir les associations et le développement social.

Le CNV, dans la même déclaration de mars 2003, indiquait "s'inquiéter de l'amoncellement de mauvaises nouvelles concernant le soutien aux actions de développement social et urbain : suppression des emplois jeunes et réduction des emplois aidés, gel des crédits de fonctionnement et incertitude sur les subventions aux associations et crédits non contractualisés, réduction importante des crédits FASILD, CAF et FSL... le tout dans un contexte de chômage en pleine reprise et de tensions internationales qui ne peuvent laisser indifférents". Il redoutait "l'effet de ces mesures sur les populations les plus fragiles" et affirmait "avec vigueur qu'aucune stratégie de renouvellement urbain, aussi forte et efficace soit-elle, ne parviendra à enrayer, seule, une nouvelle dérive des quartiers et des populations." Il rappelait "aux pouvoirs publics les principes républicains et donc leur impérieux devoir de rétablir des égalités et des protections des plus exposés."

"Rappelant que la prévention est toujours moins coûteuse que la réparation", le CNV demandait "en conséquence que soit élaboré un Plan d'urgence pour le développement social urbain qui mette en cohérence, et remette à niveau, tous les besoins liés à la prévention de la délinquance, à la lutte contre l'exclusion et au fonctionnement du dispositif de développement social dans les villes les plus pauvres". En conclusion, le CNV demandait en urgence une audience au Premier ministre, son Président, pour l'entretenir de l'ensemble de ces questions.

La seule suite donnée fut celle que le CNV y apporta lui même, avec l'aide de quelques partenaires : l'Association des maires de France (AMF), l'association des maires des villes et banlieues de France (AMVBF), l'association des maires de grandes villes de France (AMGVF), le Forum français pour la sécurité urbaine (FFSU) et pour partie, la Délégation interministérielle à la ville (DIV).

Des ateliers "métiers" et un ateliers de maires permirent débats et analyses et furent suivis d'un colloque national, le 15 avril 2004, avec adoption d'une Plate-forme commune sur les stratégies locales de prévention qui souligne que : "pour tous les professionnels de la prévention, le rapport à la loi ne semble pas assez réfléchi, compris. La plupart d'entre eux se trouvent fréquemment écartelés entre leur souhait de la faire respecter et leur crainte de perdre la confiance et la crédibilité liées à leur rôle d'intermédiaire...

Pour tous les acteurs, prévenir et lutter contre la délinquance implique :

A l'inverse, les ministres de l'Intérieur, successifs, s'approprièrent la compétence "prévention" abandonnée par les ministres de la Ville et préparèrent moult versions "secrètes" d'un projet de loi sur la prévention de la violence, qui ne vit jamais le jour. Mais aucun des auteurs de la plate-forme ne fut consulté.

Toutes ces analyses et suggestions restent valables aujourd'hui.

De mon point de vue, la Politique de la ville ne doit pas être abandonnée. Elle doit être - reformulée - et renforcée.

Marc-Philippe Daubresse, ministre de la Ville et du Logement, éphémère mais impliqué, prenant en compte la fonction de conseil, demanda au CNV de co-organiser les assises de la Ville en avril 2005. Le CNV en a tiré des "Propositions pour la refondation de la politique de la ville" (paru en septembre 2005) qui se concluent ainsi : "La Politique de la ville ne doit pas être abandonnée. Elle doit être - reformulée - et renforcée. Mais aucune politique publique ne peut réussir sans un effort véritable pour identifier les problèmes, les nommer et y faire face de façon collective, politique et durable.

Aujourd'hui plus qu'hier, les associations se trouvent confrontées à leur choix politique, à leur positionnement dans une phase de décentralisation favorisant les actions de proximité, l'élaboration des schémas, la négociation de contrats d'objectifs et de moyens où les appels à projet peuvent se voir adjoindre dans un même département, des appels d'offres et où la question des coûts et des indicateurs moyens vient mettre chacun face à la concurrence sur les base de budgets préformatés.

La mise en place de la LOF où les administrations se voient dan l'obligation de prouver leur performance financière, la tendance de la solvabilisation des personnes afin qu'elles choisissent leur prestation (exemple : personnes âgées, adultes handicapés...) C'est la régulation de l'offre par le marché avec une intervention de l'Etat en Europe.

L'ouverture plus souple au marché afin de faciliter aussi la création d'emplois comme pour les services à domicile, où une ordonnance de simplification permettra en allégeant les formalités, à toute entreprise du secteur marchand de se positionner. A cela s'ajoute une certaine méfiance des pouvoirs publics sur la gestion des associations qui est signifiée dans le décret budgétaire concernant le médico social qui nous rend à la fois, plus autonomes et responsables sur les affectations à condition de ne pas dépasser les moyens accordés, mais tout en étant contrôlés à posteriori avec l'interprétation possible que même si l'équilibre est réalisé, une dépense dans l'après coût peut être considéré comme abusive, donc pas reprise.

Dorénavant, on passe à la gestion des politiques publiques par mission, c'est aussi le passage de la culture de moyens à celle de résultats.

Avec la construction de normes d'action de contrôle renforcé sur le respect des réglementations, la lutte contre la maltraitance, l'instauration de l'évaluation interne et externe prenant appui sur les référentiels des bonnes pratiques, la judiciarisation galopante des situations qui mettent sur le devant de la scène la chaîne des responsabilités.

La disparition annoncée du Fasild fondu dans une agence de l'égalité des chances, tout en sachant que chaque mesure nouvelle est à prendre en compte avec les moyens existants (exemple des équipes de réussites éducatives qui a augmenté la politique de la ville de 35 % de ressources où dans un budget de la PJJ le secteur associatif devient la variable d'ajustement du budget 20 à 30% de diminution des moyens pour les actions en milieu ouvert, de l'aide aux jeunes majeurs pour financer les CEF, choix idéologique des réponses à la délinquance.

Je passerai sur la mise en cause de tout ce qui a été fait concernant l'action sociale (exemple des ZEP), sur les actions dans les quartiers, comme la police de proximité et tout ce qui est le tissage, le réaccordage que font les associations qui ne sont pas que des airbags sociaux, mais qui par rapport à la complexification des exigences administratives et la réduction des moyens renoncent, se dissolvent ou se regroupent... et quand on abandonne des associations d'action sociale, on abandonne et laisse livrés à elles-mêmes ipso facto les populations concernées.

Bon, tout cela n'est pas fait pour donner le moral... on pourrait être désespéré.

Mais même avec élégance il ne faut pas renoncer, il faut être lucide et regrouper nos énergies, nos compétences, nos talents, nos expertises, en utilisant la porte des droits et en affirmant les valeurs et les choix politiques des associations qui doivent se concrétiser dans les actions quotidiennes. Exemple : Faut-il accepter d'être de simples prestataires de service à but non lucratif ? Allons nous nous faire imposer les référentiels des bonnes pratiques au regard desquelles vont se pratiquer les évaluations&nnbsp;?

Prenons ce dernier point, est-ce le risque d'un simple cadre normatif ? A nous d'entrer dans le jeu. Il y a à prendre en compte par exemple dans la loi 2002, la charte des droits et libertés de la personne accueillie qui fixe les libertés fondamentales que doivent promouvoir les pratiques professionnelles, et qui n'est pas hors de nos valeurs éthiques où il s'agit de réintroduire une place au sujet dans toute prise en charge. Par contre, il faut refuser la standardisation car ce qui fait la qualité de l'action sociale et médico-sociale : c'est la capacité à singulariser les réponses pour tenir compte, au plus près, des besoins de la personne.

C'est donc la capacité des intervenants à inventer des actes professionnels inédits dans des situations qui sont par définition imprédictibles parce que chaque fois originales.

Ce faisant, il est donc nécessaire de garantir institutionnellement cette capacité créatrice des acteurs en anticipant, notamment sur les situations à risque et les moments critiques.

N'avons-nous pas des choses à dire et à proposer à ce propos ?

Il faut aussi se saisir de l'évaluation interne comme moyen de mieux transmettre ce que nous faisons, c'est l'un des leviers du débat démocratique.

L'association est au coeur de l'évaluation comme une contribution à la vie démocratique.

Les associations d'action sociale inscrivent leurs actions selon une double légitimité : la légitimité des politiques publiques pour lesquelles elles assument une délégation de mission, la légitimité de leur projet associatif qui place leur intervention sous le signe de l'initiative citoyenne. Le projet d'établissement ou de service.

Les associations en charge d'actions sociales, médico-sociales et de santé sont des éléments de systèmes globaux de définition des besoins, de programmation d'équipements et de prescriptions de prises en charge, de dispositifs de réponses. Au sein de ces systèmes, les associations interagissent avec les autres éléments selon leurs projets associatifs et les contraintes qu'elles rencontrent.

La qualité est un projet qui concerne les valeurs qui demandent aussi dans les méthodes de mise en oeuvre des moyens, un certain espace d'autonomie et d'initiative pour gérer l'imprévu et répondre à l'évènement.

Pour cela, il ne faut pas être défaillant sur le respect des réglementations sans pour cela se priver d'en évaluer les effets parfois contradictoires par rapport aux objectifs fixés et de faire des propositions de réajustement.

Le respect de la forme réglementaire favorise le débat sur le fond. Nous pouvons influer sur les décisions et l'évolution des politiques publiques. Ceci demande une stratégie d'union. On peut être acteur dans le cadre des politiques sociales en prenant appui sur notre marge de manoeuvre qui est notre manière de faire et notre expertise mais aussi de notre parole et message associatif à partir de la fonction observatoire qui est la notre, qui nous permet d'alerter, de débattre, de proposer.

ps : Jürgen Habermas " distinction entre agir instrumenté et agir régulé par la norme".

D'autre part, le secteur social, médico-social reste toujours trop dispersé.

C'est aussi la force des idées et la cohérence qui est mobilisatrice, pour débattre, prendre position et proposer.

L'avenir est aussi le produit de nos actes. Ce n'est pas l'histoire qui peut être à elle seule fédérative, c'est le projet associatif où il y a une fonction politique du technique qui n'est la pas la seule composante du projet politique de l'association.

Il faut lutter contre l'éclatement, l'empilement, le cloisonnement des politiques, et nous avons notre part de responsabilités.

Il faut refonder nos rapports non dans la peur mais dans le projet, sur quelle stratégie commune donc en ne restant pas autocentré sur notre objet... tout en arrêtant de nous décrédibiliser les uns les autres, sans langue de bois, en identifiant les clivages et les conflits, pas seulement ceux des autres mais aussi les nôtres.

Nous avons un rôle critique constructif et une force d'analyse et de proposition qui tient compte des personnes et de la réalité du terrain. C'est une grande partie de notre capital.

Les actions de prévention ne sont pas une simple ponctuation des politiques publiques, encore faut-il corpus de pensée où est posé à partir des choix le cadre commun des interventions respectives dans un contexte où l'insécurité existante et entretenue règne en maître, et où les actions favorisant la remise en lien sont, non pas évaluées mais critiquées à partir de choix idéologiques et électoralistes et non sur ce en quoi ils favorisent la citoyenneté et la solidarité.

Il y a de notre place en particulier, avec les collectivités locales, de valoriser, identifier, évaluer ce qui est fait tout en associant les personnes concernées tel que le cadre de la loi 2002 resignifie leur place en mettant au débat les attentes des uns et des autres.

Il ne faut pas répondre au miroir en déqualifiant, en disant c'est n'importe quoi, mais au contraire en le qualifiant même si vous y apportez critique ou refus tout en qualifiant votre analyse et votre positionnement.

Prenons un autre point qui est celui de la prévention concernant le sida, il n'est pas difficile de démontrer que toute politique de santé publique qui baisse la garde et qui banalise a des effets contraires aux objectifs, avec l'augmentation des contaminations.

Prévenir c'est anticiper, c'est aussi être très offensif et prendre place dans l'élaboration des schémas, car nous ne sommes pas de simples sous-traitants des politiques publiques mais des auteurs et des acteurs au quotidien. Rendons visible ce que nous faisons. Culturellement notre pays a de la peine à pratiquer la gestion partagée du bien public.

Le monde associatif doit dépasser la plainte et l'isolement, il faut participer à notre propre reconnaissance, nous sommes au coeur des enjeux politiques, socio économiques et acteurs politiques et économiques spécifiques où la relation est à la fois l'objet et la finalité de l'intervention.